普陀“十五五”规划释放的转型信号：从资产持有走向产业培育与城市运营

8月14日，上海市普陀区国资委发布《普陀区国资国企“十五五”改革发展规划》。这是一份区级国资专项规划，却把不少地方国企共同面对的问题摆到了台面上：传统业务集中在城市建设、养护和民生保障等低附加值环节，部分企业收入主要依赖不动产租赁，资产证券化探索不足，市场化选人用人、绩效考核和专业人才配置仍需加强。

规划披露，截至2025年底，普陀区国有资产总额720.93亿元、净资产269.88亿元；到“十五五”末，区属国有净资产目标为不低于270亿元，资产负债率控制在行业警戒线以下。与追求资产规模快速扩张相比，这组目标更强调质量、结构和风险约束。

更值得关注的是，规划提出城市运营类业务实行轻重资产并行，由开发建设转向建设运营服务；推动区管企业由被动资产出租转向主动资产运营；在现金流稳定的领域探索REITs、CMBS、ABS等金融产品。这意味着，区属国企的核心竞争力将不再取决于“持有多少物业”，而取决于能否把空间、产业、公共服务和资本连接成可持续经营体系。

01规划回答了三个现实问题

第一，规模增长之后，资产怎样产生更高质量的现金流。

普陀区国资在“十四五”期间完成了净资产增长目标，也完成了英雄集团与包装集团、真如副中心相关企业等专业化整合，并累计清理1086家非正常经营企业。但规划同时指出，部分区属国企主要依靠持有资产租赁获取收入，随着自持性不动产继续增加，必须增强策划、招商、运营和服务能力。

这实际上区分了两种完全不同的收入：一种是依赖区位和资产稀缺性的被动租金，另一种是依靠产业导入、客户服务、空间改造和品牌运营创造的经营性现金流。前者在市场下行、供给增加或业态老化时容易承压，后者则需要专业团队、持续投入和市场化激励。

第二，区属国企怎样从“建设主体”转为“区域运营者”。

规划把区属国企功能定位为服务区域产业发展、城市建设运营和民生服务保障，并围绕苏河水岸、真如城市副中心、桃浦智创城提出开发建设、产业招引、运营服务“三位一体”的转型方向。

这意味着项目不能在工程竣工时结束。地方国企需要在立项阶段同步确定未来客户、业态组合、运营主体、收入结构和退出方式。项目代建只能形成一次性管理收入，区域运营则需要形成招商服务、物业服务、园区服务、停车、养老、保障性租赁住房等长期收入。

第三，国有资本怎样进入新产业又不放大风险。

规划提出构建科创基金矩阵，强化“募投管退”和投后管理能力，并要求围绕大宗贸易、存量资产运营和基金投资开展股权合作、战略协作与资源整合。同时，监管端提出对存贷款、融资成本、产权交易、资产评估和不动产租赁实施穿透管理。

政策逻辑很清楚：产业投资不能只完成出资动作，更不能以区属国企信用替代项目判断。产业基金需要有明确的返投边界、市场化决策、估值纪律、投后赋能和退出机制；企业投资需要与主业、区域产业链和可承受风险相匹配。

02核心判断：真正的转型不是换一个融资品种

不少地方国企转型时，容易把“多元化融资”“基金化投资”或“资产证券化”当作转型本身。但融资工具只能改变资金来源和期限，不能自动提高资产收益。

如果商业物业出租率持续下降，发行CMBS只是把未来租金提前融资；如果园区缺乏产业客户，成立基金也可能变成财务投资；如果保障房、养老、停车等业务没有清晰收费和成本约束，取得特许经营权也不等于形成可融资现金流。

因此，区属国企从收租模式走向运营模式，至少要完成三次转换：从“资产台账”转向“客户和现金流台账”，从“工程项目考核”转向“全生命周期经营考核”，从“主体信用融资”转向“资产和项目现金流融资”。

规划将重大项目纳入企业负责人任期制、契约化考核，并提出业务预算、投资预算、资金预算、成本预算和人力预算衔接，正是为了把规划目标落实为可衡量的经营责任。

03对地方财政、国企和金融机构的影响

对地方财政而言，国有资本经营预算需要更加聚焦转型能力建设。规划提出优先安排企业转型发展、战略性新兴产业培育和技术创新项目。实际执行中，应区分资本性投入和经常性补贴：前者要形成股权、知识产权、经营设施或可验证能力，后者应与公共服务数量、质量和成本绩效挂钩。不能长期用国资预算弥补低效资产和亏损企业的经营缺口。

对国资监管部门而言，评价体系需要从资产保值转向价值创造。单纯看资产总额、利润和融资成本，可能鼓励企业继续持有低收益物业或延缓退出。更有效的指标应包括单位面积经营收入、出租率、客户留存率、运营现金流、资本回报率、亏损企业压降和非主业资产退出进度。

对区属国企而言，组织能力必须随业务模式调整。建设管理团队擅长投资控制和工程进度，产业运营团队则需要招商、产品、客户服务、数据分析和品牌能力；基金团队还要具备行业研究、估值、投后管理和退出能力。若仍用行政化岗位体系和平均化薪酬管理专业人才，业务转型很难真正发生。

对金融机构而言，授信逻辑也要改变。区属国企持有大量物业并不等于所有资产都可融资。银行和债券投资人应穿透检查产权完整性、租约质量、客户集中度、经营成本、维修资本开支和现金流稳定性。对REITs、CMBS和ABS储备项目，还要核查关联交易、收益权归属、运营独立性和历史数据连续性。

04三类业务场景的可复制路径

场景一：苏河水岸与重点片区——从开发建设转向综合运营

规划提出提升苏河水岸经济发展带能级，完善休闲设施和公共服务，推动科创平台与产业培育融合；真如副中心和桃浦智创城也分别承担商务集聚、数字化转型和产业创新功能。

这类片区适合建立“基础设施与公共空间、可经营物业、产业服务”三本账。政府和国企承担公共空间及必要基础设施，项目公司经营商业、办公、停车和配套物业，专业机构负责招商、活动、数字化平台或园区服务。经营指标不只看土地和物业收入，还应看产业企业导入、入驻率、服务收入和区域消费活力。

场景二：保障房、养老、停车与物业——轻重资产并行

规划提出获取养护、停车、保障性租赁住房、养老等特许经营权，并通过智能化改造降低运营成本。对于重资产项目，国企可持有权属清晰、周期较长的基础资产；对于运营环节，则可引入专业企业，以委托运营、合资公司或绩效付费方式提升效率。

关键是把公共服务目标和企业收益分开。保障房要区分租金收入、政策补贴和维护支出；养老要区分基本服务与增值服务；停车项目要核实车位利用率、收费政策和设备更新成本。只有现金流边界稳定，才具备长期贷款或证券化条件。

场景三：产业基金与科创载体——形成“基地＋服务＋资本”闭环

规划提出园区运营建立“基地保障—服务促进—资本驱动”体系，并强化基金“募投管退”能力。可行模式是：国企提供产业空间和公共服务，市场化基金投资高匹配度项目，专业机构负责招商孵化和投后服务。

基金不能以完成返投金额作为唯一目标。应同时设置产业匹配、研发投入、就业和后续融资等指标，并预设上市、并购、股权转让或基金清算等退出路径。政府引导目标与市场化回报需要在基金章程中清楚表达，避免以兜底或固定收益换取社会资本参与。

05投融资闭环如何落地

第一，建立资产分级清单。将资产划分为公共保障类、稳定收益类、培育运营类和低效退出类。公共保障类明确财政责任；稳定收益类完善运营和融资；培育运营类设置培育期和考核指标；低效资产限期盘活或退出。

第二，实行“一项业务一张现金流表”。建设期列资本金、政策资金和债务；运营期列租金、服务费、使用者付费、合规补助及运维成本；退出期列股权转让、资产出售、REITs、CMBS或ABS。压力测试至少覆盖出租率下降、改造延期、融资成本上升和主要客户退出。

第三，按工具适配资产。尚在建设期、现金流不稳定的项目，不应过早设计证券化；成熟物业可根据权属和租约选择经营性物业贷款或CMBS；具有独立、稳定运营现金流且满足规则的基础设施资产，才适合进一步研究REITs。

第四，建立投后和运营双考核。产业基金不仅考核投资金额，也考核退出和产业贡献；经营性不动产不仅考核租金，也考核客户结构、坪效、能耗和资本开支；城市运营项目同时考核公共服务质量与经营效率。

第五，推动专业化整合。对相似物业、养护、停车、养老或园区业务，可通过“一企一业、一业一企”提高规模效应和专业能力。整合不应止于股权划转，还要统一客户、系统、采购、人才和绩效机制。

06风险提示

一是隐性债务风险。城市更新、保障房和公共服务项目不得以政府回购、固定回报、差额补足等方式为企业融资兜底；公益性支出必须依法纳入预算。

二是收益高估风险。物业租金、园区招商、停车利用率和养老入住率都应以真实市场数据为基础，不能把规划目标直接作为融资预测。

三是期限错配风险。重资产项目回收期长，不宜依赖短期债务滚动；证券化融资也不能掩盖底层资产现金流不足。

四是国有资产流失风险。股权合作、不动产出租、委托运营和资产证券化必须履行决策、评估和交易程序，关联交易定价需要可验证。

五是基金投资风险。产业基金要防止返投冲动、重复投资、估值过高和退出困难，更不能以国企信用为被投企业提供变相担保。

六是“控股不控权”风险。混合所有制和基金合作中，要明确董事会席位、重大事项表决、资金权限、关联交易和退出责任，保证国有股东合法权益。

07实施建议

地方政府应把国资规划与区域产业规划、城市更新计划和政府投资计划协同编制，形成年度项目清单、资金清单和运营清单，避免国企同时承担相互冲突的公共与商业目标。

国资监管部门应建立以经营现金流、资产收益、风险压降和专业能力为核心的分类考核，允许培育期项目设置合理周期，但必须设定里程碑和退出条件。

区属国企应在一年内完成经营性不动产、特许经营权、产业基金和低效企业四类资产的穿透盘点，明确每项资产的责任主体、客户、现金流、负债和退出方式；同步补齐招商运营、数智资管和投后管理人才。

金融机构可与地方国资共同建立可融资资产标准，对产权、合规、现金流、运营数据和风险分担实行分层授信，推动融资从主体信用依赖转向资产信用和经营能力。

结语

普陀区的规划提供了一个清晰样本：区属国企的“十五五”任务，不是简单扩大资产和融资规模，而是从持有资产、建设项目，转向经营空间、服务城市和培育产业。

被动收租可以维持收入，却难以支撑长期价值创造。真正的主动运营，需要清晰的业务边界、专业团队、可验证现金流、市场化治理和可退出资本。只有把每一处空间变成可运营产品、把每一项投资变成可考核资产、把每一笔融资对应到真实现金流，区属国企才能在服务公共目标的同时形成可持续竞争力。

本文仅供政策研究和行业交流，不构成投资、融资或法律建议。

参考资料

1. 上海市普陀区国有资产监督管理委员会，《普陀区国资国企“十五五”改革发展规划》，2026年8月14日。

2. 上海市普陀区国有资产监督管理委员会，《关于〈普陀区国资国企“十五五”改革发展规划〉的政策解读》，2026年8月14日。

3. 上海市普陀区人民政府，《普陀区国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，2026年3月13日。

4. 上海市普陀区国有资产监督管理委员会，《普陀区国资委2026年工作要点》，2026年2月5日。

5. 国务院，《城市更新“十五五”规划》，2026年5月22日。