国有资源资产收入纳入预算，地方“三资”盘活怎样避免只算回款
——从最新财政政策信号看资产确权、收益归集、国企运营与债务边界
导语
8月21日，财政部在国新办发布会上提出，“十五五”时期将强化财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，同时统筹盘活各类资金、资源、资产，集中财力保障重大战略任务和基本民生。
这一政策信号与地方正在推进的国有资金、资产、资源盘活直接相关。过去一些地方把“三资”盘活主要理解为出售资产、注入国企或增加非税收入；进入全面预算统筹阶段后，盘活不仅要回答“回收多少钱”，还必须回答资产归谁、收入进哪本预算、运营成本由谁承担、是否形成国企债务，以及盘活后能否持续产生公共效益和经营收益。
核心判断是：国有“三资”盘活正在从一次性融资工具转向财政资源统筹和国有资本运营机制。真正有效的盘活，应形成“确权确值—分类处置—公开交易—收益归集—债务衔接—持续运营”的闭环；如果仅以当期回款和化债金额考核，容易出现资产低价处置、虚假交易、重复注入和收益提前透支。
01 热点判断：为什么强调全部纳入预算
财政部此次再次明确“收入一个盘子”，并提出开展全链条穿透式监管，其背景是地方传统收入结构发生变化，土地出让收入承压，而行政事业单位资产、自然资源、特许经营权、数据资源和国企存量资产逐步成为财政统筹的重要对象。
纳入预算并不意味着所有资产都要出售。依托政府权力、政府信用和国有资源形成的收入，应按性质进入相应预算，接受预算编制、执行、决算和监督，不得长期停留在部门或平台账户之外。
这会改变地方盘活工作的评价方式。除处置额和回款额外，还要观察收入是否真实入库、国有权益是否得到保护，以及盘活收益是否用于合规支出和债务化解。
02 “三资”不是一类资产，必须先分类再盘活
国有资金、国有资产和国有资源在权属、定价、交易及收入归属上差异明显，不能用同一套“注入平台—融资变现”模式处理。
对闲置办公用房、设备等行政事业性资产，应优先调剂共享、修旧利废和优化使用，确需出租或处置的，再履行审批、评估和公开交易程序。对国企经营性资产，应围绕主责主业、盈利能力和产业协同决定重组、出售、租赁或证券化。对土地、矿业权、特许经营权等资源，应严格遵守自然资源、价格、特许经营和公共资源交易规则。
尤其需要区分“资产划转”与“资产盘活”。把行政事业单位资产划入国企，只改变持有主体，并不自动产生现金流。若资产权属不完整、用途受限、缺少经营条件，国企可能承担维护成本和融资压力；若再以评估增值扩大融资，反而会增加地方国企风险。
03 从资产台账到预算台账，要打通四个接口
第一个接口是资产与权属。每项资产应明确所有权、使用权、经营权和收益权，核对土地房产登记、抵押查封、租赁合同、历史投入和公共服务义务。权属不清的资产不能直接进入交易和融资。
第二个接口是价值与使用。评估价值不等于可实现收入。盘活方案应同时记录账面价值、评估价值、市场可交易价格、改造成本、空置成本和预计运营收入，并通过压力测试判断是否具有经济性。
第三个接口是收入与预算。出租、处置、经营权转让、资源有偿使用和国企分红收入应根据性质进入相应预算，落实收支两条线。不能先由国企或部门留用，再通过关联交易、借款或补贴回到财政安排。
第四个接口是资产与债务。资产是否设定抵押、对应何种债务、处置后如何偿还债权人，必须同步设计。用盘活收入化债，应明确债务清单和支付路径，防止资金被挪作新增拿地、非主业投资或短期资金循环。
04 对财政、国资和城投国企意味着什么
对财政部门而言，需要从“管资金”转向“资金资产资源一体管理”。预算管理一体化系统应与行政事业资产、自然资源、国资监管和公共资源交易系统建立统一标识，形成资产原值、使用状态、收入、支出和债务的全链条记录。新增资产配置也要与存量使用效率挂钩，避免一边闲置、一边新购。
对国资监管部门而言，重点是划清政府公共资源与企业法人财产边界。资产注入国企应有明确依据、审计评估和履行出资人程序；国企取得资产后，应建立独立财务核算和经营目标。不能以行政命令要求企业无偿承接低效资产，再以隐性补贴、回购或兜底维持账面价值。
对城投平台而言，盘活资产可以改善现金流和资产结构，但不能替代实质转型。城投应从依赖土地和政府信用融资，转向专业化运营园区、停车、供水、物业、文旅和公共空间等资产。收入必须来自真实用户和可执行合同，不能把未来财政补贴或土地增值包装为经营现金流。
对金融机构而言，应穿透识别资产权属、交易真实性和收入归属。政府将资产划入国企，不等于形成政府担保；盘活项目获得预算收入，也不等于所有贷款均有财政偿还责任。授信期限应与租赁、收费或资产处置周期匹配，并核验资产是否重复抵押和重复融资。
05 三个地方实践透露出的执行路径
第一个案例是济南的资源池与交易平台。济南市国资委公开答复显示，当地建立财政、自然资源、国资、大数据等部门参与的协调机制，汇总未利用和低效资产资源，形成拟盘活资源池，并依托数字化平台开展交易意向匹配。截至公开答复时，拟盘活资源3076项，完成盘活收益10.3亿元、盘活成效253.38亿元。
现金收益、价值改善和融资规模不是同一指标。可复制的重点是统一底账、公开交易和持续调度。
第二个案例是张掖的“财政+国资”改革。财政部公开地方实践显示，张掖清理盘活存量资金1.67亿元，并通过国有资产运营管理盘活低效闲置资产，筹集6.6亿元用于化解政府债务。其价值在于把资产盘活与明确债务用途衔接，但仍需持续核验资产处置价格、资金入库和债务压降结果。
第三个案例是吉林的“大财政”统筹。公开信息显示，吉林推进资产确认、确权、确值、确功能属性和确使用效率，并将符合条件的资源注入国企。这说明资产注入必须建立在权属、功能和效率确认之后。
06 投融资机制：盘活收入应怎样形成闭环
建议地方按资产成熟度设置四类路径。
第一类是共享调剂。对仍有公共使用价值的房屋、设备和场地，优先跨部门调剂或共享，减少新增配置支出。这类盘活的收益主要体现为节约财政成本，不应强求现金回款。
第二类是专业运营。对停车、物业、园区、文体场馆和公共空间等可运营资产，引入专业团队，通过租赁、服务和场景改造提高使用效率。政府承担的公共服务成本与市场化经营收入应分账核算。
第三类是公开处置。对确无使用价值且具备交易条件的资产，通过评估和公共资源交易平台公开转让。关联国企参与时，要防止内部协议定价和循环交易。
第四类是资本市场退出。对权属清晰、运营成熟、现金流稳定的资产，可依法使用ABS、REITs等工具。证券化应当服务存量资产退出和再投资，不能以资产重估掩盖经营不足，也不能约定政府或国企刚性回购。
每条路径都应形成“收入来源—预算科目—资金用途—绩效目标”对应关系。用于化债的，应直接对应债务本金、利息和到期结构；用于再投资的，应进入预算和企业投资决策程序，避免盘活一批旧资产后再次形成低效新增资产。
07 风险提示：六类问题最容易被忽视
一是权属风险。证照、用途、抵押或历史合同不清，导致资产无法合法交易。二是定价风险，低价转让造成国有资产流失，虚高评估则放大融资和减值风险。三是收入虚增，通过关联主体循环交易或提前确认经营权收入美化财政数据。四是预算外运行，盘活收入长期停留在部门或平台账户。五是债务替代，以资产注入和融资方式变相新增隐性债务。六是重处置轻运营，短期回款后失去长期稳定收益和公共服务能力。
财政、审计、国资和纪检监督应围绕同一资产代码协同检查，重点核验交易对手、评估假设、资金流向、债务变化和后续运营。对虚假盘活、重复融资和资产空转，应及时终止交易、追回资金并追究责任。
08 实施建议：建立“一项资产一张全景表”
建议地方为每项重点资产建立全景表，至少包含权属、功能属性、使用状态、账面与评估价值、抵押债务、运营收入、维护成本、处置方式、预算科目、资金用途和绩效结果。资产、预算和债务三张底账使用统一编码，避免部门之间口径不一致。
同时，把盘活考核从“金额排名”调整为“综合效益评价”。除回款金额外，还应考核闲置率下降、运营收入增长、债务实际压降、公共服务改善和国有权益保护。
最后，建立负面清单。不得借盘活名义虚假交易，不得违规改变土地和资产用途，不得以政府回购、差额补足或国企兜底承诺融资，不得将尚未实现的评估增值作为财政收入，不得未经公开程序向关联主体输送利益。
结语
把依托行政权力、政府信用和国有资源资产形成的收入纳入预算，是财政管理从资金端向资源资产端延伸的重要信号。它要求地方既盘活资产，也管住收入；既改善当期财力，也守住长期权益。
国有“三资”盘活不是把资产快速变现，更不是用资产包装新的债务。只有把权属、交易、预算、债务和运营统一到一套可回读、可审计的闭环中，地方才能把沉睡资源转化为可持续财力和公共服务能力。
本文仅供政策研究和行业交流，不构成投资、融资或法律建议
参考资料来源
1. 财政部新闻办公室，《发挥积极财政政策作用，推动经济社会高质量发展——国新办“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会文字实录》，2026年8月21日。
2. 财政部，《财政部部长蓝佛安出席十四届全国人大四次会议经济主题记者会》，2026年3月6日。
3. 财政部，《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》，2026年3月16日。
4. 财政部，《财政部关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，2022年10月25日。
5. 济南市人民政府国有资产监督管理委员会，《关于盘活存量、做优增量、精控投量全面提升国有“三资”效益的建议的答复》，2026年4月13日。
6. 财政部，《甘肃张掖全面加强财政科学管理推动积极财政政策落地见效》，2026年5月15日。
7. 福建省人民政府国有资产监督管理委员会，《多地密集加力国有“三资”改革，提高资源配置效率》，2026年2月25日。
