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“六张网”投融资转向全生命周期，地方国企不能再只赚建设期的钱

作者：中智博诚来源：公众号：城建投融资服务平台时间：2026-09-04 08:33:57 浏览次数：

“六张网”投融资转向全生命周期，地方国企不能再只赚建设期的钱

——从重庆最新政策看特许经营、使用者付费与投建运管闭环

导语

8月30日，重庆发布进一步推动经济稳中向好的若干政策举措，对现代化基础设施“六张网”作出系统安排：符合规划、前期工作成熟的项目可纳入重点项目清单，依法依规获得前期经费和要素保障；支持通过特许经营吸引社会资本，并以新型政策性金融工具配套融资。水网提出投建运管一体化和水价改革，城市地下管网、综合管廊、通信网也明确鼓励社会资本参与建设运营。

这组安排与国家发展改革委近期研究“六张网”多元化投融资机制形成呼应。政策重点不只是让重大工程尽快开工，而是针对水网、物流网、算力网、新型电网、通信网和地下管网的功能差异，分类配置财政、金融、投资和价格工具。过去以政府资金开工、地方国企融资建设、建成后再找运营主体的线性模式，正在转向投融资、建设、收费、运营和更新共同设计的全生命周期模式。

核心判断是：地方国企不能把“投建运管一体化”理解为把设计、施工、融资和运营简单装进一个大合同。真正的一体化，必须以可收费的公共服务为基础，以公开竞争形成特许经营者，以绩效和风险分担约束长期运营，并把公益责任、经营收入、政府支持与资产更新分别核算。企业的利润来源也要从建设期价差，转向长期运营效率和服务质量。

01 “六张网”不是一类资产，不能套用同一融资模型

“六张网”都属于重大基础设施，但现金流形成方式明显不同。水网可能同时承担防洪、生态、农业和城乡供水；城市地下管网具有公共安全属性，部分综合管廊可以收取入廊费；物流枢纽能够形成仓储、运输和供应链服务收入；通信网、算力网和新型电网则更依赖市场需求、容量利用率、能源价格和技术迭代。

因此，多元化投融资的第一步不是列出贷款、基金、专项债和特许经营工具，而是完成资产分类。纯公益项目没有稳定经营收入，应由政府投资和预算责任承接；经营性项目能够通过用户付费覆盖成本并取得合理回报，可以采用企业投资或市场融资；介于两者之间的准经营项目，需要先把公共服务责任、收费机制和必要支持写清，不能用模糊财政补贴把项目包装成经营性资产。

地方国企应建立“功能—受益者—付费者—风险承担者”四项对应。每一项工程服务谁、由谁付费、价格如何调整、需求不足由谁承担，都要落实到项目和合同。若收入只存在于规划描述中，或者最终仍依赖地方国企集团信用偿债，就不能因为纳入重点项目清单而认定其具有市场化融资能力。

02 特许经营不是新的政府融资通道

2024年施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确，特许经营是政府依法采用公开竞争方式选择特许经营者，通过协议约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。PPP新机制进一步聚焦使用者付费项目，要求优先选择民营企业参与，防止把没有经营收入的公益项目或一般商业项目装入特许经营。

这意味着特许经营不能被用于延后财政支出，也不能成为地方国企代政府融资的新外壳。项目不得因采用特许经营而额外新增地方财政未来支出责任，不能承诺固定回报、回购本金或最低收益，也不能把尚未落实的可行性缺口补助当成基准现金流。政府的职责是制定服务标准、价格规则和监管机制，不是替经营风险兜底。

地方国企还要区分两种身份。作为潜在特许经营者，企业可以与民营资本组成联合体，参与公开竞争，承担投资、建设和运营责任；作为政府一侧的项目实施机构则不宜。国家发展改革委公开答复指出，地方国企难以当然代表政府和社会公共利益作出相关承诺。若同一国企既参与项目策划和规则制定，又成为投资运营方，容易形成利益冲突并削弱竞争公平性。

03 “使用者付费”必须变成可验证的现金流

使用者付费不是合同中写有收费条款就算成立。特许经营方案需要测算价格、需求、成本和回报，并说明定价、调价、收费和欠费处置机制。对供水项目，应区分可供水量、合同水量和实际售水量；对综合管廊，要核验入廊主体、收费标准、维护责任和扩容需求；对物流网，不能把货运流量预测直接视为仓储和服务收入；对算力与通信项目，还要考虑设备折旧、能耗、客户集中度和技术替代。

项目公司至少应设置基准、低需求、高成本和调价滞后四种情景，计算可用于偿债和分红的现金流。建设期贷款期限要匹配投产爬坡，运营收入优先支付必要成本、税费、维护和债务本息，再安排股东分配。集团资金归集、关联方借款和非必要分红不得侵占项目账户，避免“项目能收费、现金流却留不住”。

价格改革也不能只追求提高收费。基础设施价格同时关系公共利益和用户承受能力，应建立成本监审、绩效评价和公开调整程序。由政府统一代收用户付费的项目，款项应专款专用并按协议及时支付。只有收费权、调价权、服务标准和支付责任彼此勾稽，金融机构才可能把未来收入视为可融资的项目现金流。

04 投建运管一体化的核心是全周期绩效

传统工程模式下，设计、施工和运营分别采购，建设单位重视投资进度，施工单位重视工程结算，运营单位接手后才发现能耗高、设备难维护、备品备件不兼容。一体化模式的价值，在于让长期运营责任反向约束设计和建设：节能方案是否降低全寿命成本，设备选型是否便于维护，数字系统能否提供真实运营数据，都应在前期确定。

但“一体化”不能等同于总承包范围无限扩大。合同应明确建设质量、可用率、服务能力、能耗、事故率、客户满意度和维护储备等指标，并将部分回报与运营绩效挂钩。建设期工程款、运营期服务收入和资本回报要分开定价，防止施工利润一次兑现、运营责任长期虚化。联合体内部也要明确设计、施工、运营和融资主体的责任，不得把最终风险全部留给地方国企牵头方。

对地方国企而言，竞争能力将从“拿项目、找贷款、抓开工”转向工程和运营共同优化。企业需要提前配置价格、客户、能源、设备维护、数据和资产管理团队，并建立建设移交门槛。未达到性能测试和数据完整要求的工程，不应仅凭竣工验收进入运营期，更不能把缺陷成本全部转移给后续运营公司。

05 社会资本参与要靠风险收益对称

重庆政策分别提出社会资本参与通信网、地下管网和综合管廊建设运营，并鼓励物流网专项贷款。这为民营企业、产业资本、保险资金和基础设施基金提供了入口，但社会资本是否真正进入，取决于项目是否允许其凭专业和效率获得合理回报，而不是只在建设期提供资金。

公开竞争时，应把运营方案、收费能力、技术效率和长期资本实力作为核心条件，不能只比较融资金额和施工报价。对能够由民营企业独立或控股实施的项目，应依法给予公平机会；对地方国企与民企联合体，则要在股权、治理、担保、关联采购、利润分配和退出条款上保持透明。地方国企不能以合作为名要求民企垫资，又通过回购安排把全部风险重新归集到国企。

风险分配要遵循“谁更能控制，谁承担”的原则。建设超支由建设管理责任方承担，运营效率由运营方承担，需求风险根据项目公共属性合理分担，政策和价格调整风险按法定程序处理，不可抗力设置恢复与终止机制。风险不能消失，只能被识别、定价和配置；没有清晰分担的社会资本项目，最终往往演化为谈判和兜底。

06 建立“一项目七张表”的运营闭环

第一张是功能与责任表，区分公益、准经营和经营属性。第二张是审批与要素表，记录规划、用地、能耗、环评和开工条件。第三张是资本结构表，列明政府资金、企业资本、贷款和社会资本的到账条件。第四张是价格与需求表，记录用户、合同量、收费标准、调价周期和压力情景。

第五张是建设运营绩效表，将工程质量、可用率、能耗、服务和维护指标贯通。第六张是风险与合同表，明确建设、需求、价格、融资、政策、不可抗力及提前终止责任。第七张是现金流与资产更新表，跟踪收入、成本、偿债、分红、大修和设备更新储备。七张表使用统一项目编码，由主管部门、项目公司、金融机构和运营单位在授权范围内共享。

集团层面还要设置停止线：前期工作不成熟、使用者付费无法覆盖必要成本、政府责任未依法明确、调价机制缺失、主要依赖集团无限担保的项目，不应为了形成投资额而匆忙开工。纳入重点项目清单只是获得协调推进的条件，不等于通过投资决策、授信审查或特许经营可行性论证。

风险提示与实施建议

重庆8月30日政策属于方向性与支持性安排，公开文本没有披露“六张网”具体项目规模、社会资本金额、特许经营方案或贷款投放结果。国家发展改革委8月25日会议提出的是研究完善分类投融资机制，不能表述为相关财政、金融、价格政策已经全部落地。具体项目仍应遵循投资管理、特许经营、国资监管、价格和行业法规。

建议地方政府和地方国企先对项目库开展一次“可运营性审查”：把工程必要性与特许经营可行性分开论证，删除没有真实使用者付费却依赖兜底的市场化包装；对可经营项目重做需求、价格、能耗和维护压力测试；在招标前完成绩效指标、风险矩阵、调价公式、移交标准和终止补偿设计。真正的全生命周期，不是把合同签得更长，而是让每一阶段都有责任主体和现金流依据。