城市更新开始算“全城账”，地方国企怎样建立投入产出总平衡

——从湖北城市更新“十五五”规划看项目组合、资金统筹与资产运营

导语

湖北省政府近日印发《湖北省城市更新“十五五”规划》，提出到2030年初步形成“以城市为单元的投入产出总体平衡与良性循环”的城市更新新模式。规划同时列出一组量化任务：改造城镇老旧小区3850个、加装更新电梯1.5万部、打造100个老旧街区厂区更新样板、改造地下管网管廊2.5万公里。

这组部署最值得关注的，不只是工程规模，而是核算单元发生变化。老旧小区、危旧房、地下管网、公共空间和低效厂区各有不同的公共属性与收益能力，单个项目往往难以自我平衡。以城市为单元，并不是允许用一笔模糊的“大账”覆盖所有亏缺，而是要求城市把可用资源、公共责任、经营收益和长期运维放到同一张可穿透的资产负债与现金流地图中。

核心判断是：城市更新的总体平衡不能靠一次性卖地或平台兜底实现，而应建立“财政责任有预算、经营项目有现金流、片区之间可组合、成熟资产能循环、公共服务可持续”的多层平衡机制。地方国企的角色也要从融资和施工承接者，转向城市级资产组织者、综合运营者和风险管理者。

01 为什么要从“单项目账”转向“全城账”

城市更新首先面对的是收益与成本的空间错配。老旧管网改造、危房治理、消防和防涝设施具有明显公共属性，社会效益很高，却难以直接收费；老旧厂房、商业街区、停车设施和部分公共空间具有经营潜力，但需要前期改造和长期运营；还有一些居住更新项目能够形成销售或租赁收入，却同时承担安置、社区配套和公共服务责任。

如果每个项目都被要求单独实现财务平衡，公益性强的项目可能因“没有现金流”而迟迟不能实施；如果所有项目都由平台公司统一举债，经营收益又可能被低效项目长期占用，最终形成更大的债务池。以城市为单元进行总体平衡，目的在于先识别各类项目的功能，再在更合理的空间和时间尺度上配置资金。

湖北过去五年累计实施城市更新项目7800余个、完成投资近3500亿元。进入“十五五”，更新对象更复杂、存量产权更分散、长期运营要求更高。项目数量继续增加时，城市需要的已不是更长的清单，而是一套能够判断先后顺序、资金来源和运营责任的组合管理体系。

02 “总体平衡”必须先拆成四套账

第一套是公共责任账。危旧房安全、地下管网、排水防涝、应急避难和基本公共服务等事项，要明确政府事权、投资方式和预算来源。中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券及地方预算资金各有适用范围，不能把尚未落实的政策资金直接当作项目收入，也不能用企业贷款替代应由财政承担的支出。

第二套是经营资产账。对厂房、楼宇、停车、商业、租赁住房和可经营公共空间，应逐项核验权属、用途、租约、价格、出租率、运营成本和更新支出。资产估值不能只看改造后的理想租金，还要考虑培育期空置、业态调整、设备大修和市场波动。能够形成现金流的资产，才有资格成为城市更新的经营支撑。

第三套是项目组合账。以片区或城市为单元，可以将民生补短板、产业导入、公共空间和经营资产统筹策划，但交叉补贴必须有清晰规则：哪项收益支持哪项公共支出、支持多少年、触发条件是什么，都应通过预算、合同和项目公司治理予以固定。第四套是长期运维账。道路、管网、公园、社区服务和数字平台建成后仍要持续投入，建设资金平衡不代表全生命周期平衡。

03 不是“肥瘦搭配”，而是风险收益可追溯

城市更新经常使用“肥瘦搭配”描述项目组合，但如果只把优质土地、商业资产与公益工程装进一个大包，可能掩盖真实成本。优质资产的收益被提前透支，公益任务的责任没有落实，社会资本则依赖地方国企回购或兜底，形式上实现平衡，实质上只是把缺口向未来转移。

可持续的项目组合至少要满足三项条件。首先，资源配置合法合规。土地、房屋、特许经营权和公共空间的使用必须有清晰权属与程序，不能把规划预期当作已取得资产。其次，收益测算能够穿透。销售、租金、服务费、停车费或物业运营收入应对应具体资产和合同，不能笼统使用“产业导入收益”或“综合开发收益”。再次，风险分配真实有效。建设超支、招商不足、价格变化、规划调整和运营亏损分别由谁承担，必须事先约定。

因此，“全城账”应保留项目颗粒度。城市级平台可以统筹资本与资源，但每个项目仍应独立记录资本金、建设支出、经营收入、债务和运维责任。组合管理是为了提高配置效率，不是为了让好项目为坏项目无限输血。

04 政策资金只能做引导，不能替代商业模型

国家《城市更新“十五五”规划》要求量力而行、建立可持续机制，并提出全面摸清存量资产资源底数、加强和规范存量城市基础设施资产管理。2026年政策吹风会公开信息显示，中央财政将继续支持重点城市更新，国家发展改革委也安排中央预算内投资和超长期特别国债支持老旧小区、危旧房及地下管网等任务。

政策资金的主要作用是补公共短板、降低前期成本、改善项目条件和撬动其他资金，而不是为所有更新项目提供兜底。地方国企在编制资金方案时，应将政策资金分为“已取得、可申报、仅具政策可能性”三类；只有已取得资金才能作为确定性来源，可申报资金要设置未获批情景，政策可能性不能进入基准现金流。

对于能够市场化运营的项目，融资应建立在项目自身经营逻辑上。银行贷款要匹配建设和回收周期，社会资本回报要与运营绩效挂钩，基金和证券化工具要以权属清晰、历史现金流稳定为前提。政策支持越多，越要防止资源错配和过度包装。

05 地方国企要建设城市级“资产运营底座”

地方国企具有跨片区组织项目、整合专业团队和长期持有运营的优势，但不能仅靠集团信用把更新任务装入资产负债表。真正的城市级能力，应从三张清单开始：群众需求清单识别必须解决的问题，问题短板清单判断更新优先级，可用资源清单明确能够依法配置和运营的资产。三张清单还要落到统一空间编码和项目台账。

在此基础上，企业应建立资产、项目、合同、资金和绩效五个台账。资产台账回答权属和用途；项目台账记录审批、进度和投资；合同台账固定建设、招商与运营责任；资金台账区分财政资金、企业资本和债务资金；绩效台账持续跟踪安全、服务、出租率、收缴率、能耗和投诉。五个台账相互勾稽，才能形成一套可信的“全城账”。

集团总部负责城市级资本配置与风险限额，片区公司负责策划实施，专业运营公司负责物业、园区、市政或公共空间运营。内部交易必须有真实服务和市场化定价，避免通过关联循环收入做大规模。成熟资产形成稳定现金流后，可依法评估股权合作、资产证券化或基础设施REITs，回收资金再投向新的更新项目，但前提是严格防止重复融资和资金挪用。

06 用六项指标检验“良性循环”是否形成

第一是公共任务完成度，包括安全隐患消除、设施覆盖和服务可达性。第二是项目资金到位率，区分财政资金、资本金和债务资金，检验是否存在资金缺口。第三是经营现金流覆盖率，判断运营收入能否覆盖必要成本、税费和偿债。第四是资产周转与使用效率，包括出租率、闲置率和单位空间产出。

第五是长期维护充足率，检查大修、设备更新和公共服务成本是否已有来源。第六是资本循环效率，观察成熟资产释放的资金有多少真正进入新的更新项目，而不是被用于填补历史债务或经常性支出。这六项指标应分别设置城市、片区和项目三个层级，既看总体效果，也能追溯单项偏差。

总体平衡还需要动态调整。人口、产业、房价、租金和财政能力都可能变化，项目组合应至少每年复核一次。需求下降、资金未落实或运营模型失效的项目，应降级、延期或退出；安全和民生急需项目则应依法优先保障。能退出错误项目，和能启动新项目同样重要。

风险提示与实施建议

湖北规划提出的是到2030年的目标框架，量化任务不等于所有项目已经完成立项、融资或开工。“以城市为单元的投入产出总体平衡”也不意味着城市之间、项目之间可以无条件相互兜底。具体资金安排、社会资本模式和资产处置，应以正式批复、预算、合同和监管要求为准。

建议地方政府和地方国企先做一次城市更新资产负债体检：按公共、准经营和经营属性给项目分类；把已落实资金与意向资金分开；对经营资产重做审慎现金流；为建成后的运营维护建立专门储备；对依赖土地价格持续上涨、模糊财政补贴或集团无限担保的项目暂停推进。真正的总体平衡，必须经得起逐项目回溯和压力测试。

结语

城市更新从单点改造走向系统推进，核算尺度扩大是必然趋势。以城市为单元，可以把公共安全、民生改善、产业升级和存量资产盘活放进一套长期安排，但前提是每一项责任都有承接者、每一笔资金都有来源、每一项收益都有资产支撑。

对地方国企而言，“算全城账”不是获得更大融资权限，而是承担更高水平的资产管理责任。只有公共责任、经营现金流、项目组合和长期运维四套账相互衔接，城市更新才能从一轮建设投资转化为持续改善城市品质的良性循环。

本文仅供政策研究和行业交流，不构成投资、融资或法律建议

参考资料来源

1. 湖北省人民政府，《湖北省人民政府关于印发《湖北省城市更新“十五五”规划》的通知》，2026年8月28日。

2. 国务院，《城市更新“十五五”规划》，2026年6月2日。

3. 国务院新闻办公室，《四部门解读《城市更新“十五五”规划》》，2026年6月8日。

4. 湖北省住房和城乡建设厅，《累计实施项目7800余个！湖北“十四五”城市更新成绩单出炉》，2025年8月29日。

5. 中共中央办公厅、国务院办公厅，《关于持续推进城市更新行动的意见》，2025年5月15日。

6. 国家发展改革委，《关于总结推广加强城镇老旧小区改造资金保障典型经验的通知》，2021年10月22日。