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从专项规划到项目现金流，地方政府、城投与金融机构的实施框架

导语：国务院印发的《城市更新“十五五”规划》已把城市体检、专项规划、片区策划、项目实施方案、项目库和投融资体系放进同一套实施逻辑。真正的难题不再是“是否做更新”，而是地方如何把宏观任务拆成成熟项目，把公共责任、运营资产和融资责任放进同一本可执行的账。

01 “十五五”城市更新，变化不只是项目更多

《城市更新“十五五”规划》明确，到2030年城市更新行动取得重要进展，并提出培育城市发展新动能、改善生活空间、绿色低碳转型、安全韧性、文化保护与治理提升等重点任务。其政策含义是，城市更新不再局限于老旧小区整治或房地产开发替代，而成为连接住房、基础设施、公共服务、存量资产盘活和城市运营的一套综合机制。

规划对地方最重要的要求，在于建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，全面开展城市体检，建立项目库并实行常态化储备、动态调整。这意味着项目不宜再以部门条线各自立项、各自找钱的方式推进。一个片区中的危旧房、地下管网、停车、公共空间、低效楼宇和社区服务设施，必须先从城市体检发现的问题出发，再形成空间边界、建设清单、运营安排和资金责任相互匹配的实施方案。

从城建投融资角度看，新的竞争不在于谁能拿到更多“更新概念”，而在于谁能把项目成熟度做在融资前面。规划、土地、产权、预算、建设和运营没有闭环的项目，进入项目库也只能是储备；只有形成可核验的建设内容、资金用途、收益机制、审批条件和风险分担，才具备开工和融资基础。

02 从“任务书”到“施工图”：地方应先建立四级项目体系

第一层是城市体检问题库。对房屋安全、管网、道路微循环、公共服务、低效土地和闲置物业形成底数，不把“有改造愿望”直接等同于“有建设项目”。规划明确要求对建成20年及以上住宅小区开展专项体检，并强调地下管网、城市生命线安全等基础设施更新，这为地方将安全问题、民生短板和运营短板纳入同一底图提供了政策依据。

第二层是片区策划包。片区策划要回答三个问题：哪些属于政府必须保障的公共产品，哪些可以通过运营改善现金流，哪些必须在权属、居民协商或规划调整完成后再启动。片区不是融资主体，却决定了项目能否被合理拆分。若不先做片区边界和设施统筹，往往会出现道路和管网重复开挖、公共空间无人运营、商业载体与社区需求错配等问题。

第三层是项目实施包。每一个进入年度建设计划的项目，至少应具有建设内容清单、投资估算、资金来源、资产形成、运营主体、收费或补贴依据、审批事项和风险台账。涉及征收、城中村改造、危旧房改造的，还应将安置、补偿、资金平衡和工期约束前置。项目实施方案不是融资材料的附属品，而是财政、国资、自然资源、住建、金融机构共同判断项目能否开工的基础文件。

第四层是运营资产包。城市更新完成的物业、停车、社区服务、园区配套和可确权设施，要分别进入国有资产台账或项目公司资产台账，明确后续维护更新资金。没有运营资产包的更新项目，容易在建设完成后重新回到财政兜底和城投垫资的旧路径。

03 可持续投融资，不是把所有资金放进一个“更新大盘子”

规划提出，符合条件的项目可获得中央预算内投资、中央财政支持和地方财政投入；允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，并支持用作项目资本金。同时，规划明确金融机构应按市场化、法治化原则提供服务，不得新增地方政府隐性债务；对风险可控、商业可持续的项目可采用综合开发、银团贷款、项目投资等模式，并支持符合条件的项目探索基础设施REITs、资产证券化和企业债务融资工具。

这套安排不是“资金来源清单”，而是责任分层清单。建议地方形成四类资金包：第一类是公共产品包，适用于基础管网、公共空间、安全改造等，由财政预算、上级资金和依法合规的政府投资资金承担；第二类是准公益包，适用于部分公共服务设施和民生配套，需明确政府购买服务、运营补贴或价格机制；第三类是经营性资产包，适用于可出租、可收费、可运营的设施，以项目资本金和经营性融资为主；第四类是居民及产权人共担包，适用于依法依规可由受益主体承担的改造和维护事项。

专项债的适用边界尤其需要把握。城市更新基础设施建设可以获得支持，但项目仍需遵守用途、预算和偿债规则。专项债并不能用于企业日常周转、工资或债务利息，也不能替代市场化经营项目应有的资本金。把原本没有稳定收益、没有预算安排的项目包装成“综合更新”，再以城投主体信用融资覆盖，可能把建设风险转换为隐性债务风险。

04 两组地方实践：落地先看项目边界和程序成熟度

案例一：无锡的零星住区改造政策。 无锡8月18日发布的政策，允许一定范围内的指标统算、多个零星地块整体出具规划条件和组合供应，并支持混合用地与多元化供应。它展示的是规划端如何为存量更新提供更灵活的实施单元。对地方而言，启示不是“放松约束”，而是先把零散地块、公共设施和可运营载体组织成可管理的片区，再分别匹配公共资金和市场化资金。

案例二：深圳南山荔园新村更新单元。 南山区8月18日公布的更新计划中，荔园新村拆除范围为40,783平方米，并明确公共利益用地要求；公告同时提示，计划有效期内仍须完成单元规划编制和实施主体确认等程序，才可实施开发建设。该案例提醒城投、开发运营主体和金融机构：纳入更新计划不等于融资条件已经具备，更不等于现金流能够锁定。计划、规划、实施主体、融资关闭和运营，是必须逐项穿透核验的阶段。

05 城投国企的角色，应从“建设融资平台”转向“城市运营组织者”

在新体系下，城投国企仍然重要，但职责需要重构。一是承担跨部门的项目整合和前期组织，协助把城市体检问题转换为可实施的项目库；二是通过专业子公司承担停车、物业、园区服务、社区嵌入式服务、存量楼宇运营等市场化业务；三是对公共资产、经营资产和受托代建项目建立隔离的账户、合同、资产和绩效体系。

城投不应把“获得片区实施权”理解为可以把全部投资放在公司资产负债表上。公益性基础设施形成的资产、政府付费或补贴责任、市场化运营资产和居民权益调整应分别确权、分别核算。对需要政府支持的事项，应有明确预算来源、合同依据和支付条件；对市场化收益，应以实际租约、收费政策、运营能力和压力测试作为判断依据，而不是以未来地价上涨或口头承诺作为还款来源。

金融机构也应把授信逻辑从“平台主体信用”升级为“项目+资产+现金流+合规边界”的组合判断。特别是对建设期较长、运营期才产生现金流的项目，应匹配期限、提款条件和偿债安排；对政策补贴，应核验预算、拨付流程和历史兑现记录；对施工垫资和供应链融资，应防止在未具备开工条件时形成事实上的融资承诺。

06 三项建议：让项目库真正成为投资决策工具

第一，建立项目成熟度闸门。可按规划与权属、资金与预算、建设与运营、风险与合规四个维度设定入库、发行、开工和运营四道闸门。未完成关键审批、未明确公共利益责任或未落实运营主体的项目，只能储备，不能以融资倒逼程序。

第二，建立“资产形成—运营绩效—再投资”闭环。对于可经营资产，必须在建设前明确资产权属、运营期限、收费安排、维护支出和更新基金；对于公共资产，应在财政安排中明确后续维护责任。只有把运营数据回流到项目库，地方才能识别哪些项目具备滚动更新能力，哪些项目应转为基本公共服务保障。

第三，建立负面清单和信息公开机制。对无收益却无预算安排、以房地产开发替代公共更新、以关联交易虚增收益、以口头回购承诺增信、以短期融资长期沉淀等情形，应在项目准入阶段直接否决。对重大项目，宜形成财政承受、债务影响、资产运营和社会风险的联合审查记录。

结语

“十五五”城市更新的真正落点，不在于新增多少工程名称，而在于地方能否把城市体检发现的问题，转成边界清楚、资金合规、运营可持续的项目。对政府而言，这是财政和空间治理能力的检验；对城投国企而言，这是从融资平台走向专业运营商的转型；对金融机构而言，这是从看主体信用转向看真实项目能力的再校准。

本文仅供政策研究和行业交流，不构成投资、融资或法律建议

参考资料来源

1. 国务院，《国务院关于印发〈城市更新“十五五”规划〉的通知》，2026年6月2日。

2. 无锡市人民政府办公室，《关于规划用地支持老旧住区零星改造提升若干政策措施的通知》，2026年8月18日。

3. 深圳市南山区城市更新和土地整备局，《关于〈2026年深圳市南山区城市更新单元计划第一批计划〉的公告》，2026年8月18日。

4. 国务院办公厅，《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，2024年12月25日。