上海最新15条措施把民间资本参与范围从工程建设延伸至股权合作、专业运营和资产退出。地方国企需要重构的不只是融资结构，更是项目治理、现金流与长期运营机制。
8月13日，上海正式公布促进民间投资发展的行动方案，从“有得投、有钱投、放心投”三个方面提出15条措施。与一般性鼓励民间投资不同，这份文件把参与方向、合作方式、资金工具和服务机制写得更具体：在城市更新领域，明确国企、民企可通过合资共设、股权转让、增资扩股共同参与城中村和旧住房改造；在基础设施领域，提出对低空、内河航运、能源等项目开展民间资本参与论证；在存量资产领域，支持民企通过合作、合资、租赁、委托经营等方式盘活国有低效仓储；在退出端，则明确支持符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs。
这组安排释放出的核心信号是：民间资本参与城市建设，正在从“工程承包商或财务投资人”向“股权合作方、专业运营方和资产持有人”延伸。对地方国企和城投公司而言，重点不再是简单寻找社会资本补充建设资金，而是重构项目权责、收益和退出机制，让公共目标与市场化回报形成可持续闭环。
01新变化：从准入放宽走向项目机制重构
本次行动方案覆盖重大基础设施、城市基础设施、新型基础设施、科技创新、城市更新、民生服务、政府采购和融资支持等多个环节。对城建投融资领域，至少有四项变化值得关注。
第一，民间资本参与不再停留在项目推介。上海提出，对低空基础设施、内河航运、能源等重点领域，各级投资主管部门在项目审批或核准过程中，需要开展民间资本参与项目建设论证。这意味着，项目可研和实施方案阶段就要回答哪些环节适合市场化、民营企业以何种身份进入、风险由谁承担，而不是等项目建成后再临时招商。
第二，城市更新的合作方式从施工合作扩展到资本合作。文件明确提出合资共设、股权转让和增资扩股，也允许民企通过拿地开发、联合体开发、品牌导入、产品设计、运营管理等方式参与。地方国企因此需要从“项目总包式管理”转向“分层合作”：公益性部分由政府依法保障，经营性部分引入专业资本和运营能力，公共服务与商业开发分别核算。
第三，国有存量资产盘活更强调运营者选择。低效仓储、园区、楼宇等资产的主要问题往往不是产权缺失，而是业态老化、客户结构单一和运营效率偏低。允许专业物流、科技服务或产业运营企业通过租赁、委托经营、股权合作进入，有利于把国企的资产和信用优势，与民企的招商、成本控制和产品迭代能力结合起来。
第四，资金工具开始覆盖投资全周期。行动方案不仅提出中央预算内投资、超长期特别国债、新型政策性金融工具、贷款贴息和投资补助，也提出产业母基金、CVC基金、并购基金以及基础设施REITs。政策含义不是“所有资金都能用于所有项目”，而是要求项目根据公益性、准经营性和经营性属性选择适配工具。
02核心判断：民资不是资金缺口的替代品
地方城市更新项目常见误区，是把“引入民间资本”理解为财政资金不足后的补位。这样设计容易出现三个问题：一是政府或国企仍承担绝大多数前期投入和兜底责任，社会资本只获取固定回报；二是商业收益被高估，公益性支出却没有清晰补偿安排；三是项目期限过长，股权资金缺少退出通道，最终演变为带回购条款的明股实债。
真正有效的合作，应把民间资本带来的三种能力同时纳入评价：资本投入、专业运营和风险承担。对于城中村改造，民营企业可以参与开发、产品设计和商业运营，但土地整理、公共设施、安置责任与商品开发必须划清边界；对于低效仓储和产业园，民企的价值在于提升出租率、周转效率和服务收入，而不是只提供一笔过桥资金；对于虚拟电厂、储能、算力和数据基础设施，核心是技术迭代、客户获取和持续服务能力。
因此，地方国企选择合作方时，不能只比较资本金规模和报价，还应比较同类项目运营记录、客户资源、技术团队、现金流管理和退出能力。项目公司治理结构也要防止两种极端：既不能由国企包办全部经营、民企只收固定收益，也不能把公共责任交由市场主体自行消化。
03对地方财政、国企和金融机构的影响
对地方财政而言，政策重点是把有限财政资金用在公共性最强、外部效益最明显的环节。征收安置、公共道路、管网和公共服务设施等应依法明确资金来源，经营性物业、产业空间和收费服务则应以市场化收益为基础融资。财政补助、贴息或政府采购需要纳入预算并与绩效挂钩，不能以会议纪要、回购承诺或最低收益安排替代法定预算程序。
对地方国企而言，角色将从单一建设主体转向资源整合者和长期股东。国企可以承担前期统筹、土地和产权梳理、公共资源协调，但应将成熟的招商运营、数字化管理、能源服务和资产管理能力交给更合适的市场主体。国资监管部门需要同步完善评价机制，避免企业因为引入民资、转让部分股权或降低短期收入而被简单认定为国有资产流失，也要防止低价转让、利益输送和关联交易。
对金融机构而言，授信评价应从主体信用转向项目现金流与治理结构。城投或国企控股不等于项目风险消失。银行和债券投资人需要穿透核查资本金来源、股东出资节奏、经营收入、财政资金边界、担保安排和退出路径。对民企参与的项目，还应评估合作协议中是否存在不对称回购、交叉违约或运营指标失真。
04三类可复制案例与机制
案例一：城中村和旧住房改造——分层设立合作载体
2025年上海启动26个城中村改造项目，城市更新已进入规模化推进阶段。本次政策进一步明确国企与民企可通过合资共设、股权转让、增资扩股共同参与。
较稳妥的结构是：政府负责规划和公共政策，地方国企负责前期统筹及公共资产协调，项目公司承接可经营部分，民营企业以股权或专业运营身份进入。安置房、公共设施和商品开发分别建账，土地成本、建设成本和运营收入不得混算。经营性物业可设置阶段性股权转让或资产证券化退出，但不得由政府承诺本金回购。
案例二：低效仓储盘活——资产方与运营方风险共担
上海此前已提出支持国企与民营、外资专业物流地产机构通过项目合作、股权合作和委托运营改造低效仓储。本次行动方案将合作范围进一步扩展至合作、合资、租赁和委托经营。
此类项目适合采用“基础租金＋绩效分成”或合资运营结构。国企提供权属清晰的仓储资产并承担必要改造，运营方负责客户导入、智能化改造和日常管理。收益指标应围绕出租率、单位面积收入、周转效率、能耗和客户集中度设置。若仅按固定租金出租，国企可能无法分享运营增值；若全部按收入分成，又会削弱现金流稳定性，因此需要设计最低保障与超额收益分享的组合。
案例三：产业园REITs——用退出倒逼前期运营
东久新经济产业园曾成为全国首个民营企业基础设施REITs项目，发行规模超过15亿元。上海2025年基础设施REITs储备要求进一步明确，首发项目估值原则上不低于10亿元，项目需权属清晰、手续基本完备、运营模式成熟并可由市场化主体独立运营。
这一案例说明，REITs不是建设期融资工具，而是成熟资产退出工具。地方国企与民企共同开发园区时，应从项目立项开始保留完整权属、合同、财务和运营数据，避免关联交易定价不清、收入依赖单一股东或资产无法转让。只有出租率、租户质量、现金流和治理结构达到可持续标准，资产证券化才具有可行性。
05五步搭建投融资闭环
第一步，按项目属性切分资金责任。公益性工程使用预算资金、依法合规的政府债券或政策性资金；准经营性部分可配置有限补助、可行性缺口补助或政府采购；经营性部分以项目资本金、银行贷款、产业基金和经营收入为主。不得把公益性支出包装成企业经营收益。
第二步，建立真实资本金约束。国企与民企均应以自有或合规来源资金出资，明确出资时间和违约责任。基金、贷款或资管资金不得被循环包装为项目资本金。对分期开发项目，应将后续出资与工程进度、招商和合规手续挂钩。
第三步，把运营指标写进股东协议。城中村商业项目重点看去化、出租和持续维护；仓储项目重点看出租率、周转率和单位能耗；园区项目重点看产业导入、租户续约和服务收入。运营方的管理费、超额奖励与退出估值应与可验证指标绑定。
第四步，设置市场化退出路径。退出可以是股权转让、并购、长期租赁、资产证券化或REITs，但不应预设由政府或国企无条件回购。国企需保留对公共目标、重大资产处置和关联交易的必要控制，民企则应获得与风险相匹配的治理权和收益权。
第五步，建立全周期信息披露。项目公司应形成独立财务报表，持续披露资金用途、建设进度、关联交易、运营数据和现金流。国资、财政、发改和行业主管部门的监管边界要清晰，避免多头审批又无人对经营结果负责。
06风险提示
一是隐性债务风险。不得通过固定回报、差额补足、承诺回购或财政资金兜底，把社会资本投资转化为政府刚性偿债责任。
二是国有资产交易风险。股权转让、增资扩股和资产出租应履行评估、决策和交易程序，不能以招商需要为由规避公开规则，也不能忽视运营能力对资产价值的贡献。
三是收益高估风险。城市更新项目不能把未来规划人口、地价上涨和招商意向直接当作确定收入。压力测试应覆盖建设延期、销售或出租下降、利率上升和运营成本增加。
四是期限错配风险。股权资本、建设贷款和长期运营资金应与资产周期匹配，避免以短期高成本资金支撑长期更新项目。
五是合作治理风险。国企与民企目标、考核周期和决策机制不同，若重大事项表决、追加投资、关联交易和退出条件不清，项目容易陷入僵局。
07实施建议
地方政府可建立民间资本参与项目清单，对每个项目同步披露公共责任、经营边界、预期合作方式和要素保障，而不是只公布投资总额。对适合市场化运营的环节，应在可研阶段完成参与论证。
国资监管部门可制定国企与民企合作项目指引，把决策合规、估值定价、运营绩效和退出结果纳入全过程监管，并允许国企通过引入专业运营方提升长期资产价值。
地方国企应建立“资源清单、合作清单、现金流清单、退出清单”四张表，先选出权属清晰、业态可调整、具备经营基础的资产开展合作，避免把历史包袱和不可经营项目打包给社会资本。
金融机构应根据项目类型设置差异化授信条件，重点审查真实资本金、政府责任边界、市场化收入和运营团队，不以国企股东背景替代还款来源分析。
结语
上海15条措施的价值，不只在于扩大了民间资本可以进入的领域，更在于把项目准入、国企合作、资金支持、要素保障和资产退出连接起来。对地方国企而言，这意味着城市建设必须告别单纯依赖融资和施工的模式，转向以治理结构、专业运营和长期现金流为核心的合作机制。
民间资本真正愿意进入的项目，既要有清晰可预期的规则，也要有与风险匹配的收益；地方国资真正需要的合作方，也不只是提供资金，而是共同承担风险、提升运营和创造资产价值。只有公共责任、企业边界与市场收益各归其位，城市更新和基础设施投资才能形成可持续循环。
本文仅供政策研究和行业交流，不构成投资、融资或法律建议。
参考资料
1. 上海市发展和改革委员会，《上海市贯彻落实〈关于进一步促进民间投资发展的若干措施〉的行动方案》，2026年8月13日。
2. 国务院办公厅，《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》，2025年11月。
3. 上海市人民政府，《2026年上海市政府工作报告》，2026年2月。
4. 上海市商务委员会等，《优化提升本市物流仓储设施及服务行动方案（2025—2027年）》，2025年1月。
5. 上海市发展和改革委员会，《关于开展上海市基础设施REITs储备项目申报工作的通知》，2025年6月。
6. 国务院新闻办公室，上海市“营造一流营商环境 服务构建新发展格局”新闻发布会资料，2023年5月。
