一块广告位如何变成城市资产：公共空间有偿使用不能只看一次性收入
——从赣榆区公开征求意见看城投公共资源运营的边界
导语
8月28日，连云港市赣榆区城市管理局就《赣榆区公共空间广告设置权有偿使用项目实施方案（草案）》公开征求意见。文件把公共空间户外广告资源的规范管理、盘活市政公共资源和提升公共服务效率放在同一框架下，意味着城市道路、站点、广场等公共空间中可经营资源，正在从零散审批事项转向可清点、可估值、可公开配置的经营单元。
对城投和地方国企而言，广告位不是一个“小收入”问题。它关联公共空间的安全与景观秩序、国有资源的公开配置、非税收入收缴、运营服务质量以及公共利益边界。若只追逐一次性出让收入，容易透支稀缺点位、削弱后续运营弹性；若完全依赖行政授权和内部协议，又可能带来定价不公、收入体外循环和国有权益流失。
核心判断是：公共空间有偿使用的本质，不是把城市界面简单“变现”，而是把公共资源的权属、容量、价格、服务标准和收益归集放进同一套运营规则。地方国企应从“拿资源、签合同”转向“做资产台账、做公平交易、做长期运营”，才能把一次项目变成可持续的城市资产管理能力。
01 一项广告设置权，为何值得放进投融资视角
公共空间广告设置权看似只涉及户外媒介，实质上连接了道路、广场、站场、公共建筑周边等市政空间的使用秩序。广告屏、灯箱、导视设施与城市家具共处同一空间，其位置、尺寸、照明、维护、数据接口和更新频率都会影响通行安全、城市风貌和公共服务体验。因此，可经营资源不能脱离公共属性单独定价。
赣榆区本次公开征求意见，明确以提升公共服务效率与质量、盘活市政公共资源、提高公共空间户外广告资源利用效率为目标。这一表述的价值在于，把收入目标置于公共服务目标之后。对于地方平台，项目是否值得推进，首先要看它能否改善存量设施维护、导向服务和空间秩序，而不只是竞价金额是否高。
从资产运营角度看，广告设置权也有典型的轻资产特征：前端形成的是可在一定期限内使用的经营权，后端依赖客户投放、点位流量、内容审核、设备维护和续约能力产生现金流。它不像土地或厂房可以只按面积估价，更像一项持续经营业务。若把未来多年收入一次性前置收取，平台必须同步评估运营责任、设备更新和公共空间调整带来的履约压力。
02 先确权、再估值，不能把“可见空间”都当作可经营资源
市政公共资源有偿使用收入管理制度强调，市政公共资源的有偿使用应规范管理并建立合理收益共享机制。实践中，最容易出现的偏差是把“看得见的空间”直接等同于“可出让的资源”。但城市空间中有相当部分承担的是通行、安全、应急、景观和公益信息发布功能，不能被经营性用途挤占。
地方国企应先完成一张资源底图。每个点位至少标明权属或管理权来源、空间类别、规划限制、周边人流与车流、既有设施、广告载体形式、可使用期限、维护责任和公众投诉记录。对涉及道路红线、轨道站点、桥梁、学校医院周边、历史风貌区和消防疏散空间的点位，要由城管、规划、交通、应急等部门共同确认边界，不能仅凭运营公司现场判断。
随后才是价值评估。评估不宜只参考同类城市的挂牌价格，而要拆分可售展示时长、季节性需求、空置率、内容审核成本、电力和通信费用、设备折旧、清洁维修、拆除复位、保险和税费。对数字屏还要考虑系统升级、数据安全和网络中断风险。只有把全周期成本从预期收入中扣除，才知道一个点位真正能够贡献多少稳定现金流。
03 公开交易是保值增值的起点，不是流程终点
中办、国办关于创新政府配置资源方式的意见提出，重大经营性国有资产出租、出借应引入市场机制，做到公开、公正、透明；相关收益应按规定及时足额上缴国库并纳入政府预算。这个原则对公共空间广告设置权同样适用：资源配置不能依赖熟人报价、长期续签或以服务合作名义绕开竞争。
公开交易也不能理解为“价高者得”。项目文件应同时设置内容合规、技术保障、运维能力、信用记录、应急响应和退出承诺等条件。单纯追求最高报价，可能吸引依赖高强度商业投放的运营商，最终以过密设置、低质内容或拖欠维护费用换取短期收益。对公共属性强的点位，更适合采用“底价加综合评分”或“使用费加服务绩效”的结构，使价格与服务质量共同成为配置结果。
合同期限需要与资产经济寿命、城市规划调整和技术迭代匹配。期限过短，运营方缺乏投入设备和提升服务的动力；期限过长，则可能锁定低价和落后技术。较为稳妥的安排是设置中期评估、动态调价、重大规划调整处理、设施更新标准和提前退出条款，并把公共信息发布、应急公益宣传的时段和频次明确写入合同。
04 收入不能变成“平台账外资金”
公共资源有偿使用收入属于政府非税收入管理范畴，关键不是由谁代收，而是收入性质、收缴路径和预算使用是否清晰。地方平台受托建设或运营时，容易把经营收入、代管资金、设备维护费和政府购买服务资金混在同一账户，表面上提高了资金使用灵活性，实则削弱了财政监督和国资监管。
正确的做法是建立“资源、合同、票据、资金、绩效”五项对应关系。资源台账确认每个点位；合同台账确认期限、标准和权责；票据台账确认应收与实收；资金台账确认缴库或结算路径；绩效台账确认设备完好率、投诉处置、公益信息发布和空间秩序。任何一笔收入都应能回溯到具体点位和合同，任何一项维护支出也应能对应服务标准和验收记录。
对城投集团而言，更要区分两类资金。一类是依法应纳入预算管理的公共资源有偿使用收入，不能被当作集团自由现金流；另一类是企业按照市场合同获得的运营服务收入，应以真实服务、成本和风险承担为基础。把前者包装成企业经营收益，或用后者变相承担政府公共职责，都会模糊财政与企业边界，增加审计和合规风险。
05 不要把经营权出让当成新的融资通道
在财政压力下，一次性收取多年使用费看起来能快速改善现金流，但它本质上是把未来收入提前变现。若地方将其用于弥补经常性支出、偿还不匹配债务或继续扩大非经营性建设，未来便会出现收入已收、维护责任仍在、公共服务仍需投入的错配。
这类项目应建立独立的全生命周期现金流表：前端列明交易收入或年度使用费，中间列明设备更新、网络通信、清洁保洁、广告内容审核、公共信息发布和管理成本，后端预留合同到期拆除复位或续约改造支出。任何以多年收入为基础的融资安排，都必须审查经营权是否合法、期限是否明确、现金流是否真实以及是否存在变相政府融资或新增隐性债务风险。
还应避免“把好资源一次用尽”。优质点位是城市长期运营资产，保留一定比例的短期滚动资源和公益资源，反而有利于应对城市更新、交通组织变化和新技术替代。平台的目标不应是最大化当期出让额，而应是在合规前提下最大化全周期净收益和公共服务价值。
06 城投平台的实施路径：从点位清单到运营平台
第一步，建立跨部门资源清单。以空间位置为最小单元，统一资源编码，完成权属、规划、设施和历史合同的核验。第二步，形成分级分类目录，将公益导向、严格限制、可市场化运营的点位分别管理。
第三步，选择配置方式。对成熟、标准化的点位可采用公开招标、拍卖或挂牌；对需要持续运维和综合服务的项目，可依法采用竞争性配置并设置绩效指标。第四步，建立标准合同库，将安全、内容审核、数据合规、设施维护、公益发布、价款支付、违约清退和期满移交固化为刚性条款。
第五步，建设运营数据底座。把点位状态、设备在线率、投放时长、应收账款、投诉、巡检、能耗和公共信息发布记录汇入同一系统。第六步，开展年度后评价，不仅比较成交价格，更要比较单位点位净收益、维护投入、空间投诉率和公共服务效果，并据此调整下一轮配置策略。
城投的角色也应随之变化：不再只是资源承接者或收费通道，而是公共资源运营规则的执行者、数据的维护者和风险的守门人。只有把这一套能力沉淀下来，广告设置权、停车泊位、智慧路灯、场馆冠名、公共充电设施等不同资源，才能在同一治理框架下被审慎盘活。
风险提示与实施建议
赣榆区目前公布的是实施方案草案并公开征求意见，项目的最终范围、配置方式、期限、收费标准和实施主体仍应以后续正式文件为准，不能将本次公告理解为经营权已经出让或收入已经形成。公共空间广告设置权的市场需求受区域商业活力、流量变化、行业监管和技术替代影响，历史成交价格不等于未来现金流。
建议地方国企在推进类似项目时先完成“三张表”：资源权属与规划约束表，确认什么能经营；全生命周期收支表，确认什么能赚钱；公共服务与合规责任表，确认谁来维护、谁来监督、谁来承担调整成本。三张表未完成前，不宜以预期经营权收入安排融资或承诺兜底。
结语
一块广告位的价值，不在于它今天能拍出多高价格，而在于它是否在清晰规则下持续服务城市、持续产生可核验收益。公共资源有偿使用如果只追求一次性变现，最终可能透支空间价值；如果以权属清晰、公开配置、规范收缴和专业运营为基础，则能成为城市资产管理的微观样本。
对城投和地方国企而言，真正需要建设的是一套可复制的公共资源运营能力：识别资源边界、用市场发现价格、用合同约束责任、用数据验证绩效、用预算和国资规则守住底线。这样，有限的城市空间才能既保持公共性，也形成可持续的经营价值。
本文仅供政策研究和行业交流，不构成投资、融资或法律建议
参考资料来源
1. 连云港市赣榆区城市管理局，《关于〈赣榆区公共空间广告设置权有偿使用项目实施方案（草案）〉公开征求意见的通告》，2026年8月28日。
2. 财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部，《市政公共资源有偿使用收入管理办法》，2016年11月10日。
3. 中共中央办公厅、国务院办公厅，《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，2017年1月12日。
4. 南京市人民政府办公厅，《南京市盘活存量资产资源行动方案》，2023年9月27日。
5. 江门市财政局，《江门市公共资源有偿使用管理办法（试行）解读文本》，2024年7月24日。
6. 广州市增城区人民政府，《〈增城区公共资源有偿使用管理办法（试行）〉政策解读》，2024年11月6日。
